语言立法与语言政策

中国是一个多民族、多语言、多文种的国家，有56 个民族，近百种语言，30来种现行文字。其中，汉语就有十来种方言，方言之下还有次方言和土语，有些地方因主要使用当地通用的民族语言或方言，对外语言交际存在一定障碍。处理好语言文字问题，对维护国家统一、促进民族团结和社会主义现代化建设具有重要作用。 2000年10月31日，中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了《中华人民共和国国家通用语言文字法》（简称《国家通用语言文字法》），2001年1 月1日起施行。《国家通用语言文字法》科学地总结了中国建国五十多年来语言文字工作的成功经验，第一次以法律形式确定了普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法律地位，充分体现了国家的语言文字方针、政策，是中国第一部语言文字方面的专门法律。这部法律的颁布实施是中国人民语文生活中的一件大事，标志着中国语言文字规范化、标准化工作开始走上法制轨道,将对中国社会语文生活产生重大而深远的影响。 一.《国家通用语言文字法》的立法经过和主要内容 （一）中国为什么要制定语言文字立法 1.为把语言文字工作纳入法制轨道 新中国成立以来，政府非常重视语言文字工作，二十世纪五十年代，毛主席、周总理等国家领导人对语言文字工作发表了一系列重要指示，国家进行了推广普通话、整理和简化汉字、推行《汉语拼音方案》工作，取得了很大成绩。1986年以后，语言文字工作进入了规范化、标准化的新阶段，政府加强了对语言文字工作的宏观管理力度，下发了一系列语言文字方面的规范性文，制定了规范标准，各地先后出台了一些地方性法规和地方政府规章，在推广普通话、社会用字管理以及中文信息处理宏观管理方面创造了一些新的经验，为推进语言文字的依法管理奠定了基础。但是，语言文字的应用现状与社会发展的要求相比还存在某些滞后现象，例如：推广普通话还没有真正形成社会风气，有些地区方言仍是当地的主要交际语言；社会上还存在滥用繁体字的现象；一些出版物、广告、商店招牌、商品包装和说明书滥用外文；人们的语言文字规范意识不强等等。这些问题的存在与改革开放、全面建设小康的中国社会不相适应，成为人们最关注的问题之一。在中国逐步走向依法治国的法制社会过程中，人们越来越深刻地认识到光靠加强行政管理工作还不够，必须把语言文字工作纳入法制轨道，做到有法可依，依法行政，才能更有效地增强行政管理工作的力度。 2.社会上语言文字立法的呼声高 当时社会上语言文字使用中的混乱现象，引起了社会各界有识之士的焦虑和关注。1990年－1996年，全国人大代表和政协委员关于语言文字问题的议案和提案达97项，其中，要求语言文字立法的议案有28项。特别是1996年语言文字立法的呼声最高，在八届人大四次会议上，227位代表提出了7件要求语言文字立法的议案。1997年，又有164位代表提出了5件要求立法的议案。根据全国人大代表议案，全国人大常委会决定制定《中华人民共和国语言文字法》，该法于1996年10月在全国人大常委会立项。 （二）立法经过和立法过程中主要涉及的一些问题 语言文字法的起草工作于1997年1月启动，由全国人大教科文卫委员会牵头，国家语言文字工作委员会配合。经过对国内10 个省、直辖市、自治区的30个地、州、县的立法调研，国外立法调研，多次召开社会各界人士座谈会，广泛征求意见，数易其稿，形成了法律草案。到2000年10月，历时四年，审议通过。 语言文字立法过程中涉及得最多的问题是：1.语言文字要不要立 法,立法的必要性，立法时机是否成熟；2.少数民族语言文字问题；3.普通话、规范汉字的定义问题；4. 关于语言文字的使用所涉及的内容问题（谐音乱改成语、不良文化倾向）；5.外文使用问题；6. 语言文字规范化与保留文化遗产问题；7. 语言文字规范与发展问题；8.调整对象问题, 包括管哪些，管到什么程度；9.关于繁体字、方言的使用问题；10.关于题词和招牌中的手书字问题；11.关于商标用字规范问题；12.语言文字工作的管理体制与执法主体问题；13.处罚的力度问题等等。在立法过程中，对上述问题进行了深入的研讨，很好地解决了这些问题。 （三）立法的指导思想 与《宪法》等有关法律保持一致；坚持新时期语言文字的方针、政策，促进语言文字规范化、标准化，使语言文字在社会生活中更好地发挥作用；在语言文字应用管理中，要体现主权意识，坚持从实际出发，实事求是。 （四）立法主要要解决的问题 第一，用法律的形式确定普通话、规范汉字作为我国国家通用语言文字的地位。我国现行的语言文字地位一律平等，但通用的范围不同，分为国家通用语言文字和民族自治地方、少数民族聚居地方通用的语言文字两个层次。《国家通用语言文字法》规定普通话、规范汉字是国家通用语言文字，在全国范围内通用，包括民族自治地方和少数民族聚居地方。在民族自治地方和少数民族聚居地方，国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字可同时使用。 第二，用法律形式确定公民在学习和使用国家通用语言文字方面的权利，以及部分行业从业人员在使用国家通用语言文字方面的义务。 第三，对语言文字的社会应用进行管理。 （五）适用范围 《国家通用语言文字法》的适用范围是国家通用语言文字，即普通话和规范汉字。 少数民族语言文字的使用依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定。 （六）主要内容 《国家通用语言文字法》共四章二十八条。主要包括： 立法目的：第一条“为推动国家通用语言文字的规范化、标准化 及其健康发展，使国家通用语言文字在社会生活中更好地发挥作用，促进各民族、各地区经济文化交流“。 调整范围：普通话、规范汉字。 语言政策（详见本文“二”） 公民的语言权利：第四条“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利”。 政府在语言文字工作方面的职责和主要工作： 第三条“国家推广普通话，推行规范汉字”。 第四条“国家为公民学习和使用国家通用语言文字提供条件”。 “地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，推广普通话和推行规范汉字”。 第六条“国家颁布国家通用语言文字的规范和标准，管理国家通用语言文字的社会应用，支持国家通用语言文字的教学和科学研究，促进国家通用语言文字的规范、丰富和发展”。 第七条“国家奖励为国家通用语言文字事业做出突出贡献的组织和个人”。 语言文字应用的总原则：第五条“国家通用语言文字的使用应当有利于维护国家主权和民族尊严，有利于国家统一和民族团结，有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设”。 少数民族语言文字的使用： 第八条“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。 “少数民族语言文字的使用依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定”。 奖励（见法律文本第七条） 国家通用语言文字的使用（详见法律文本第二章） 语言文字的管理体制（详见本文“一”/（八）） 法律责任（详见本文“一”/（九）） 附则：本法自2001年1月1日施行。 （七）主要调整对象 该法的主要调整对象是语言文字使用中的政府行为和大众传媒、公共场合的用语用字，即：国家机关、学校、新闻出版、广播影视、公共服务行业以及公共设施、信息技术产品、招牌、广告、企业事业组织名称和在境内销售的商品包装、说明。 该法不干涉语言文字的个人使用，不是法律一出台，就要求任何人在任何场合都得说普通话、写规范汉字，说话不标准、写字不规范就犯法了，而主要是要求有关行业的从业人员在公众场合、公务活动中使用国家通用语言文字。 （八）语言文字工作的管理体制 指导思想：条块结合，齐抓共管。语言文字工作涉及到社会生活的方方面面，光靠国家语言文字工作的主管部门来管是不够的，需要各有关部门各司其职，齐抓共管。 教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门，负责规划指导、管理监督全国的语言文字工作；国务院的其他有关部门管理本行业系统的语言文字使用；地方语言文字工作部门和其他有关部门，管理和监督本行政区域内的国家通用语言文字的使用；县级以上各级人民政府工商行政管理部门依法对企业名称、商品名称以及广告的用语用字进行管理和监督。上述语言文字工作部门和其他有关部门，都是《国家通用语言文字法》的执法主体。 （九）关于法律责任 指导思想：以教育引导为主，以处罚为辅。语言文字问题不同于其他问题，立法的目的不是为了处罚，而是要提高全民的语言文字规范意识。因此，《国家通用语言文字法》在第二十六条中规定，违反本法第二章有关规定，不按照国家通用语言文字的规范和标准使用语言文字的，公民可以提出批评和建议；第十九条第二款的人员用语违反本法第二章有关规定的，有关单位应当对直接责任人员进行批评教育，拒不改正的由有关单位作出处理；城市公共场所的设施和招牌、广告用字违反本法第二章有关规定的，由有关行政管理部门责令改正，拒不改正的，予以警告，并督促其限期改正；第二十七条规定，违反本法规定，干涉他人学习国家通用语言文字的，由有关行政管理部门责令限期改正，并予以警告。该法法律责任的设定是恰当的。 二.《国家通用语言文字法》主要体现的语言政策 国家通用语言文字政策：普通话、规范汉字是国家通用语言文字；国家推广普通话，推行规范汉字。 民族语言政策：各民族语言文字平等共存，禁止任何形式的语言文字歧视；各民族都有学习、使用和发展本民族语言文字的自由；国家鼓励各民族互相学习语言文字。国家推广普通话、推行规范汉字并不是要限制少数民族语言文字的使用和发展，在民族自治地方和少数民族聚居地方，国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字可以同时使用。少数民族语言文字的使用依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定。 关于方言的政策：方言是客观存在的，有其自身的使用价值。国 家推广全国通用的普通话，并不是要消灭方言，方言将在一定领域或特定地区内长期存在。推广普通话是要求方言区的人在会自己的方言的基础上，再学会国家通用的普通话，以便在公共交际的场合使用（方言的使用详见《国家通用语言文字法》第十六条）。 关于繁体字的政策：繁体字有其使用的领域和价值，推行规范汉字，并不是要求所有的场合都不能使用繁体字和异体字，而是要把限制在一定的范围内（繁体字、异体字的使用详见《国家通用语言文字法》第十七条）。 三. 国家语言文字立法的特点 《国家通用语言文字法》颁布后，受到社会各界的好评，其主要 特点是： 1.与《宪法》和有关法律保持一致，体现了新时期语言文字的方 针政策和国家的语言政策； 2.简明扼要，内容全面，高度概括，重点突出； 3.原则性与灵活性相结合，刚柔相济，正确处理了语言文字规范与发展的关系、规范化与保留文化遗产的关系，体现了主体化与多样化相结合； 4. 从实际出发，实事求是。 四. 建立健全语言文字法律、法规体系 《中华人民共和国国家通用语言文字法》于2000年10月31日颁布后，中宣部、全国人大教科文卫委员会、教育部、司法部和国家语言文字工作委员会等五部委发出了《关于学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉的通知》，要求“各地可结合本地实际情况，制定本地区《国家通用语言文字法》的实施办法或语言文字方面的地方性法规、规章，逐步把语言文字工作全面纳入法制轨道。”根据《通知》要求，自2001年起，有二十多个省（自治区、直辖市）开始着手制定当地的《〈国家通用语言文字法〉实施办法》，或修订已颁布的语言文字地方法规。到目前为止，西藏、黑龙江和新疆根据《国家通用语言文字法》修订了已颁布的语言文字地方法规，北京、山西、四川、重庆、山东、湖北、天津、云南、辽宁等9个省、直辖市新颁布了语言文字地方法规和规章，还有十几个省（自治区、直辖市）的语言文字立法工作正在进行之中，语言文字法律、法规体系已初步形成。语言文字法律体系框架为： 第一层：法律¾《中华人民共和国国家通用语言文字法》 第二层：行政法规¾国务院行政法规（暂缺） 地方性法规 （15个） 第三层：规章¾国务院部门规章（1个，教育部第16号令《普通话水平测试管理规定》） 地方政府规章 （24个） 地方语言文字立法中主要涉及的一些问题：机构、编制、经费问 题；执法主体问题；处罚力度问题；注重制度建设，纳入常规管理问题；社会用字管理问题，包括：招牌手书字问题，地名牌使用外文问题，广告、商标用字问题等等。 五.中国语言文字立法的意义 《国家通用语言文字法》的颁布，对中国社会语文生活产生了重要影响，其主要意义在于： 1. 把语言文字工作纳入了法制轨道，使语言文字工作有法可依， 依法行政，打开了语言文字工作的新局面，对促进语言文字工作的发展，提高全社会语言文字规范意识，使语言文字工作为全面建设小康社会、和谐社会服务具有重要意义。 2. 中国的语言立法是语言计划的一次重要尝试，在理论和实践 方面进一步丰富了应用语言学。 附录： 1、《中华人民共和国国家通用语言文字法》 中华人民共和国主席令 　　　　（第三十七号） 　《中华人民共和国国家通用语言文字法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2000年10月31日通过，现予公布，自2001年1月1日起施行。 中华人民共和国主席 江泽民 　　　　2000年10月31日 中华人民共和国国家通用语言文字法 （2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会 第十八次会议通过） 目 录 第一章 总则 第二章 国家通用语言文字的使用 第三章 管理和监督 第四章 附则 第一章 总则 　　 第一条 为推动国家通用语言文字的规范化、标准化及其健康发展，使国家通用语言文字在社会生活中更好地发挥作用，促进各民族、各地区经济文化交流，根据宪法，制定本法。 第二条 本法所称的国家通用语言文字是普通话和规范汉字。 第三条 国家推广普通话，推行规范汉字。 第四条 公民有学习和使用国家通用语言文字的权利。 国家为公民学习和使用国家通用语言文字提供条件。 地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，推广普通话和推行规范汉字。 第五条 国家通用语言文字的使用应当有利于维护国家主权和民族尊严，有利于国家统一和民族团结，有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设。 第六条 国家颁布国家通用语言文字的规范和标准，管理国家通用语言文字的社会应用，支持国家通用语言文字的教学和科学研究，促进国家通用语言文字的规范、丰富和发展。 第七条 国家奖励为国家通用语言文字事业做出突出贡献的组织和个人。 第八条 各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。 少数民族语言文字的使用依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定。 第二章 国家通用语言文字的使用 第九条 国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字。法律另有规定的除外。 第十条 学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外。 学校及其他教育机构通过汉语文课程教授普通话和规范汉字。使用的汉语文教材，应当符合国家通用语言文字的规范和标准。 第十一条 汉语文出版物应当符合国家通用语言文字的规范和标准。 汉语文出版物中需要使用外国语言文字的，应当用国家通用语言文字作必要的注释。 第十二条 广播电台、电视台以普通话为基本的播音用语。 需要使用外国语言为播音用语的，须经国务院广播电视部门批准。 第十三条 公共服务行业以规范汉字为基本的服务用字。因公共服务需要，招牌、广告、告示、标志牌等使用外国文字并同时使用中文的，应当使用规范汉字。 提倡公共服务行业以普通话为服务用语。 第十四条 下列情形，应当以国家通用语言文字为基本的用语用字： （一）广播、电影、电视用语用字； （二）公共场所的设施用字； （三）招牌、广告用字； （四）企业事业组织名称； （五）在境内销售的商品的包装、说明。 第十五条 信息处理和信息技术产品中使用的国家通用语言文字应当符合国家的规范和标准。 第十六条 本章有关规定中，有下列情形的，可以使用方言： （一）国家机关的工作人员执行公务时确需使用的； （二）经国务院广播电视部门或省级广播电视部门批准的播音用语； （三）戏曲、影视等艺术形式中需要使用的； 　（四）出版、教学、研究中确需使用的。 第十七条 本章有关规定中，有下列情形的，可以保留或使用繁体字、异体字： （一）文物古迹； 　（二）姓氏中的异体字； （三）书法、篆刻等艺术作品； （四）题词和招牌的手书字； （五）出版、教学、研究中需要使用的； （六）经国务院有关部门批准的特殊情况。 第十八条 国家通用语言文字以《汉语拼音方案》作为拼写和注音工具。 《汉语拼音方案》是中国人名、地名和中文文献罗马字母拼写法的统一规范，并用于汉字不便或不能使用的领域。 初等教育应当进行汉语拼音教学。 第十九条 凡以普通话作为工作语言的岗位，其工作人员应当具备说普通话的能力。 以普通话作为工作语言的播音员、节目主持人和影视话剧演员、教师、国家机关工作人员的普通话水平，应当分别达到国家规定的等级标准；对尚未达到国家规定的普通话等级标准的，分别情况进行培训。 　第二十条 对外汉语教学应当教授普通话和规范汉字。 第三章 管理和监督 第二十一条 国家通用语言文字工作由国务院语言文字工作部门负责规划指导、管理监督。 国务院有关部门管理本系统的国家通用语言文字的使用。 第二十二条 地方语言文字工作部门和其他有关部门，管理和监督本行政区域内的国家通用语言文字的使用。 　第二十三条 县级以上各级人民政府工商行政管理部门依法对企业名称、商品名称以及广告的用语用字进行管理和监督。 第二十四条 国务院语言文字工作部门颁布普通话水平测试等级标准。 第二十五条 外国人名、地名等专有名词和科学技术术语译成国家通用语言文字，由国务院语言文字工作部门或者其他有关部门组织审定。 第二十六条 违反本法第二章有关规定，不按照国家通用语言文字的规范和标准使用语言文字的，公民可以提出批评和建议。 本法第十九条第二款规定的人员用语违反本法第二章有关规定的，有关单位应当对直接责任人员进行批评教育；拒不改正的，由有关单位作出处理。 城市公共场所的设施和招牌、广告用字违反本法第二章有关规定的，由有关行政管理部门责令改正；拒不改正的，予以警告，并督促其限期改正。 第二十七条 违反本法规定，干涉他人学习和使用国家通用语言文字的，由有关行政管理部门责令限期改正，并予以警告。 第四章 附则 　第二十八条 本法自2001年1月1日起施行。 2、地方法规、规章目录 地方性法规： 1.1987年7月9日，西藏自治区第四届人民代表大会第五次会议通过《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）》；2002年5月22日，西藏自治区第七届人民代表大会第五次会议修正为《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》。 2.1993年7月3日，河北省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议通过《河北省汉语言文字应用管理条例》。 3.1993年9月25日，新疆自治区第八届人大常委会第四次会议通过《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》，2002年9月20日自治区第九届人大常委会第三十次会议修正。 4.1997年12月16日，黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《黑龙江省汉语言文字应用管理条例》，2002年6月13日黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议修正。 5.1997年10月24日，唐山市第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《唐山市汉语言文字应用管理办法》，1997年12月22日，河北省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准。 6.2001年6月29日，呼和浩特市第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《呼和浩特市社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》，2001年9月22日，内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准。 7.2001年12月27日，包头市第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过《包头市社会市面蒙汉两种文字并用管理条例》，2002年3月21日，内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准。 8.2003年5月30日，北京市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过《北京市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉若干规定》。 9.2003年7月26日，山西省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过《山西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》 10.2004年3月25日，重庆市第二届人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过《重庆市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》。 11. 2004年5月27日，山东省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《山东省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》。 12．2004年7月30日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过《湖北省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》。 13．2004年11月26日云南省第十届人民代表大会第十三次会议审议通过《云南省国家通用语言文字条例》。 14. 2004年11月26日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》 15. 2005年5月28日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《辽宁省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉规定》 地方规章： 1．青海省社会用字管理办法（青海省人民政府令1992第11号） 2．郑州市社会用字管理规定（郑州市人民政府令1992年第27号） 3．福建省推广普通话规定（福建省人民政府令1993年第4号） 4．哈尔滨市社会用字管理办法（哈尔滨市人民政府令1993年第26号） 5．青岛市社会用字管理暂行规定（青岛市人民政府令1993年第26号） 6．北京市公共场所用字管理暂行规定（北京市人民政府令1994年第2号） 7．长沙市公共场所用字管理暂行规定（长沙市人民政府令1994年第19号） 8．福州市社会用字管理暂行规定（福州市人民政府令1995年第12号） 9．武汉市社会用字管理办法（武汉市人民政府令1995年第81号） 10．重庆市社会用字管理规定（重庆市人民政府令1995年第77号） 11．银川市社会用字管理暂行规定（银川市人民政府令1995年第74号） 12．齐齐哈尔市社会用字管理办法（齐齐哈尔市人民政府令1996年第2号） 13．杭州市社会用字管理办法（杭州市人民政府令1996年第101号） 14．厦门市社会用字管理规定（厦门市人民政府令1996年第31号） 15．贵阳市社会用字管理办法（贵阳市人民政府令1997年第25号） 16．江苏省社会用字管理暂行规定（江苏省人民政府令1998年第144号） 17、云南省社会用字管理规定（云南省人民政府令1998年第74号） 18．成都市招牌管理办法（成都市人民政府令1999年第74号） 19．乌鲁木齐市社会用字管理办法（乌鲁木齐市人民政府令1999年第26号） 20．太原市社会用字管理办法（太原市人民政府令2003年第38号） 21．四川省《中华人民共和国国家通用语言文字法》实施办法（四川省人民政府令2004年第177号） 22．天津市语言文字社会应用管理规定（天津市人民政府令2004年第86号） 23. 大连市进一步推广普通话规定（大连市人民政府令2004年第56号） 24. 西安市国家通用语言文字管理规定（西安市人民政府令2005年第55号） 参考资料：《中华人民共和国国家通用语言文字法》学习读本 作者简介： 魏丹 教育部语言文字应用管理司 地址：北京西单大木仓35号 邮编：100816 大学学历 主要研究方向：普通话语音、语言立法 本文为作者在第九届国际法律与语言学术研讨会上发表的论文